Para comprender las deficiencias del marco legal para el control de plaguicidas en México es necesario conocer los fundamentos de la legislación del país y los requisitos mínimos para que cualquier ley se pueda aplicar en él eficazmente. Solo a partir de esta información se puede evaluar la importancia de que, en este caso, no existan varios de los reglamentos y normas necesarios. Si únicamente se conocen los listados de leyes, normas o reglamentos vigentes que periódicamente generan las autoridades y no se hace un análisis de ellos, podría creerse que el marco legal de México en este tema es suficiente y que el control sobre todos los aspectos relacionados con el manejo, uso y desecho de los plaguicidas en México es adecuado y suficientemente eficaz para proteger la salud de la población y la estabilidad del medio ambiente en el país.

Sin embargo, esto no es así como se muestra a continuación, al describir dicho marco legal, analizar sus características y evaluar su pertinencia y suficiencia para responder a las necesidades de México en este tema y cumplir con las recomendaciones internacionales.

Marco legal mexicano

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley fundamental del país; para aplicarse, requiere de una estructura legal integrada por el conjunto de leyes reglamentarias, reglamentos y normas.

Para que una ley se pueda poner en práctica en México se requiere que existan: una base constitucional, la mención explícita del tema en una o varias leyes reglamentarias, los reglamentos necesarios y las normas oficiales correspondientes.

Bases constitucionales

Las bases constitucionales de la protección de la salud y el ambiente en México son los artículos: 1°, sobre la protección de los derechos humanos; 4°, sobre la protección de la salud, que es la base de la Ley General de Salud, (LGS); 6°, sobre el derecho a la información; 27, sobre la propiedad de la nación sobre aguas y suelos, que es la base de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), y 123, sobre la protección de los trabajadores, que es la base de la Ley Federal del Trabajo (LFT).

Las leyes reglamentarias

En el control legal de los plaguicidas destacan las leyes generales de Salud y del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y las federales de Sanidad Vegetal, de Sanidad Animal y del Trabajo, así como los reglamentos y las normas oficiales mexicanas que derivan de ellas.

Sin embargo, otras leyes, como la General de Pesca y Acuacultura Sustentables, también tratan algunos temas relacionados con las sustancias tóxicas y la protección de la salud.

Por lo que se refiere a la protección del ambiente, deben considerarse leyes como la de Aguas Nacionales o la Forestal. Por su peligrosidad, los plaguicidas también están regulados por la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR).

Por su parte, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN), emitida en 1992, especifica cómo deben prepararse las normas oficiales mexicanas. Establece que, para considerarse válidas, las mediciones en los laboratorios deben obtenerse conforme a una metodología similar, aprobada legalmente y los laboratorios deben haber sido acreditados por la autoridad respectiva. También indica cómo se debe verificar el cumplimiento de las leyes. Debido a que las normas de todas las leyes mexicanas deben cumplir con lo especificado por esta ley, en la práctica tiene un lugar preponderante en el marco legal del país.

Podría pensarse que estas bases son suficientes para lograr la protección eficaz de la salud y del ambiente en México. Sin embargo, cada uno de estos artículos parte de criterios distintos, no siempre congruentes entre sí, y responde a las preocupaciones sociales de diferentes sectores o de distintas épocas. Esta falta de congruencia, así como los orígenes y fundamentos distintos de estos artículos, repercuten negativamente en las leyes que derivan de ellos y causan deficiencias e incongruencias en dichas leyes y en su aplicación.

Los reglamentos

En las leyes reglamentarias mexicanas, los diversos asuntos se tratan de manera muy general, sin especificar los detalles ni la manera en que se aplicará lo que indican; por esto, para que un artículo de cualquier ley se pueda aplicar y sea posible vigilar su cumplimiento, se requiere que dicho artículo esté reglamentado.

El reglamento correspondiente a uno o más artículos de cada ley debe especificar: 1) las condiciones en que se aplicará el contenido del artículo o artículos, 2) a través de cuál dependencia oficial, 3) mediante cuál procedimiento y 4) todos los detalles necesarios para dicha aplicación.

En consecuencia, si un artículo de cualquier ley no está reglamentado, en la práctica es como si ese artículo no existiera.

Con frecuencia, las autoridades suelen decir que “nuestra legislación sobre ... −el asunto de que se trate−… es de las más avanzadas del mundo”, sin aclarar que el tema respectivo no ha sido reglamentado y, por lo tanto, que lo que especifica dicha legislación no podrá aplicarse.

Un problema relacionado es el gran retraso que ha habido para expedir la ley reglamentaria del Artículo 6° constitucional (“...el derecho a la información será garantizado por el Estado.”) que debería haberse emitido en el 2007 y fue aprobada 10 años después, en el 2017. Lamentablemente, para esta ley solo se ha reglamentado el derecho de réplica, dejando sin reglamentar los demás derechos. Además, aún no han sido emitidas las normas necesarias.

En cuanto al derecho a la información, en este tema ha habido algunos avances importantes; en particular, la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y de la plataforma Infomex. Sin embargo, aunque en teoría es posible solicitar al INAI información oficial oportuna y verídica, con frecuencia las autoridades obligadas declaran que la información que se les solicita es “inexistente” o la clasifican como “reservada” por los años que ellas deciden lo que, en la práctica, vulnera este derecho.

En resumen, en cuanto al Artículo 6° constitucional, que garantiza el derecho a la información, los retrasos que han caracterizado su desarrollo y la insuficiencia de sus instrumentos legales complementarios impiden que se pueda exigir el cumplimiento de este derecho constitucional.

Las normas

Son una parte esencial del marco legal; en ellas se especifica con todo detalle cómo debe llevarse a la práctica lo que indican leyes y reglamentos. Por lo tanto, aunque exista el reglamento correspondiente a un artículo –lo que no siempre es el caso– no se puede llevar a la práctica mientras falten la norma o normas oficiales mexicanas que sean necesarias para su aplicación.

En el caso de las normas, como resultado de la aprobación de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización se derogaron muchas de las que estaban vigentes en México antes de 1992, lo que dejó importantes vacíos legales. Por otra parte, un número considerable de normas está aún en preparación, otras no se han actualizado y, para muchas otras, aún no existen planes para redactarlas. En consecuencia, en la práctica muchos de los temas incluidos en las leyes vigentes no se pueden aplicar pues, aunque algunos ya estén reglamentados, todavía no están normados.

En síntesis

Aunque una evaluación superficial del marco legal mexicano de protección de la salud y el ambiente podría hacer creer que esta protección se halla plenamente garantizada, esto está muy lejos de ser realidad. Además de los diversos enfoques de los artículos constitucionales al respecto y, hasta cierto punto, su incongruencia, mientras no existan todos los reglamentos y las normas oficiales mexicanas que se requieran para especificar todos y cada uno de los puntos necesarios, no podrá aplicarse plenamente ninguna de las leyes cuya completa vigencia se requiere para la protección de la salud de los mexicanos y la de la estabilidad del medio ambiente del país. Tampoco podrá vigilarse su cumplimiento estricto por lo que, para fines prácticos, es como si estas leyes no existieran.

Lilia América Albert
Consultora internacional en toxicología ambiental y evaluación de riesgos
Correo-e: la.albertp@gmail.com